Государство – это границы и люди, живущие в нём
В истории человечества с древнейших времён проходили переписи населения, потому что государству нужно было знать, сколько воинов можно поставить под ружьё и сколько человек будут платить налоги. В той или иной форме такие учёты велись в Древнем Китае, Греции, Риме и в других древних государствах. Естественно, они были весьма примитивны и, в соответствии с их целями, охватывали не всё, а только часть населения. Так, в Древнем Египте учёту не подлежали женщины, дети и рабы.
В эпоху феодализма, когда Европа была раздроблена на мелкие княжества и удельные владения, считать население было чрезвычайно затруднительно и делалось это лишь в особых случаях: после опустошительных войн, голодных лет и эпидемий. В период раннего средневековья элементы учёта населения связаны с описаниями хозяйств в писцовых книгах, кадастрах. На первый план в них выдвигались не люди или семьи, а такие единицы обложения, как дом, домашний очаг.
С середины XVIII века интерес к изучению населения возрастает. Среди статистиков принято считать, что первой так называемой «полной» переписью, положившей начало регулярному учёту населения, была перепись 1790 года в США. Строго говоря, первая «настоящая», то есть всеобщая, перепись населения состоялась по соседству со Штатами, в колонии Новая Франция (Квебек) в 1665 году. Но в США, где она проходила под руководством государственного деятеля и просветителя Томаса Джефферсона, дело было поставлено на широкую ногу и, кроме того, по её результатам впоследствии стали определять, какое количество членов Конгресса может иметь та или иная территория. Первого мая 1790 года семнадцать полицейских чиновников, сопровождаемые многочисленными помощниками, отправились по стране. Они собирали ответы на шесть вопросов: полное имя домовладельца, количество свободных белых мужского пола от шестнадцати лет и старше, количество свободных белых мужского пола моложе шестнадцати лет, количество свободных белых женского пола, количество прочих свободных лиц, количество рабов. Индейцев не считали.
А затем стали проходить переписи 1800 года (Швеция, Финляндия), 1801 года (Англия, Дания, Норвегия, Франция). Спустя тридцать лет настало время переписей в Италии, Испании, Ирландии, Австрии, повторно – во Франции и Англии. В 1851 году прошла перепись населения в Китае, затем в Японии (1871) и наконец, в России, где первая и единственная всеобщая перепись населения была проведена в начале 1897 года.
Как менялись методики
Прошли столетия, но до сих пор, несмотря на новые современные альтернативные подходы к проведению статистических исследований, единственным и точным источником информации о состоянии населения по демографическим и социальным показателям остается традиционная крупномасштабная перепись населения, основанная на опросе каждого гражданина переписчиком.
Разговоры о недостатках, неточности и дороговизне такого метода опровергаются в большинстве стран, потому что выгоды, которые можно получить от переписи, значительно превышают затраты на её проведение.
Естественно, что на каждом временном отрезке развития общества требования к её итогам, которые можно было интерпретировать и так и этак в интересах властей, существенно различались. Можно выделить три этапа.
На первом из них (конец XVIII века – первая половина XIX века) закладывались основы организации. В этот период начали регулярно проводить переписи населения США и Англия (каждые 10 лет), Франция и Швеция (каждые 5 лет), Австрия (каждые 3-4 года).
На втором этапе (вторая половина XIX века – первая половина XX века) переписи населения стали проводиться во всех странах Европы и в Америке, в некоторых странах Азии и Африки. Развивалась теория, совершенствовалась практика, расширялись программы переписей и программы их разработки.
Совершенствуется инструментарий переписей (стали появляться специальные бланки переписи и инструкции к ним). Переписи населения западноевропейских стран становятся однодневными, начинает применяться самосчисление. Конкретизируется содержание учитываемых признаков, особенно возраста и занятия.
Новые признаки в программах переписей населения были связаны с изучением общедемографических характеристик, грамотности, образования, миграции, рождаемости и смертности, социально-экономических характеристик населения (занятие, место работы и др.). Научному обоснованию переписей населения во многом способствовали международные статистические конгрессы. Главные правила проведения переписей населения были выработаны на Брюссельской сессии конгресса (1853 год), они обсуждались и уточнялись на последующих его сессиях и были сведены воедино на Санкт-Петербургской сессии (1872 год).
Третий, современный этап начался с середины XX века в связи с растущей потребностью в информации о населении. Его связывают с созданием ООН и её статистического аппарата. К концу XX века переписями охвачено практически всё население мира.
Сосчитаем весь мир
Статистической комиссией ООН совместно с Комиссией по народонаселению при активном участии региональных статистических конференций разработаны программы первых Всемирных переписей населения 1950 и 1960 гг. Так было реализовано предложение о проведении Всемирной переписи населения, представляющей собой совокупность переписей населения отдельных государств и территорий мира, проведённых приблизительно в одно время и по единому принципу. Само предложение было выдвинуто на Санкт-Петербургской сессии Международного статистического института в 1897 году. К сожалению, так и не состоялись Всемирные переписи населения ни в 1900, ни в 1940 году. В дальнейшем к началу каждого десятилетия ООН выпускает специальный документ, который содержит принципы и рекомендации относительно переписей населения и жилья, а также макеты таблиц для разработки материалов переписи. На сегодняшний день этих рекомендаций придерживается всё большее количество стран. В большинстве из них переписи проводятся один раз в 10 лет в года, которые заканчиваются на «0», «1» или «9».
И лично, и по Интернету, и по старым ведомостям
Такой раунд впервые прошёл в планетарном масштабе на стыке тысячелетий, с 1998 по 2002 год. В частности, последняя перепись прошла в Великобритании 29 апреля 2001 года. Это была 20-я перепись, и она проходила под лозунгом «Посчитайте меня!». Впервые был использован метод самосчисления – если в 1991 году заполненные анкеты раздавали и собирали переписчики, то в 2001 году переписчики только доставили гражданам анкеты на дом. Заполненные анкеты граждане сами бесплатно отослали по почте в приложенном конверте с обратным адресом. Чтобы анкету было легко заполнять, изменили её дизайн и форму, а на бланке ввели специальные оптические распознавательные знаки для сканеров, которые позволили быстро считать с них информацию. И ещё – правительство Великобритании приняло решение исключить из анкеты 2001 года вопрос о доходах, который, как показала практика, является основной причиной отказа многих граждан от участия в переписи.
Ещё более отличалось от традиционной в нашем понимании переписи кампания в Бельгии. Там последняя классическая перепись населения проводилась 1 марта 1991 г., да и то на основе Национального Реестра. А делалось это так – заранее отпечатанные опросные листы, в которых были указаны основные идентификационные данные, взятые из Национального Реестра (имя, фамилия, адрес), рассылались по почте всем лицам, зарегистрированным в реестрах населения, а также в реестрах иностранных граждан, которые ведут муниципальные администрации. Каждый муниципальный округ набирал определённое количество переписчиков (из расчёта один переписчик примерно на 275 домохозяйств или 700 человек), в обязанности которых входил сбор переписных листов по домам граждан. Результаты, полученные по итогам переписи 1991 года, стали основой для программы коррекции и централизации банка социально-экономических показателей, разработанной отделом научно-технических исследований и культурных мероприятий при премьер-министре Бельгии. Иными словами, поскольку уже в 1991 году численность населения легко можно было определить по Национальному Реест-ру, эта задача переписного мероприятия утратила своё основное значение и на первое место выходит исследование параметров, характеризующих население страны в социально-экономическом разрезе.
И всё же в большинстве европейских стран, за исключением ФРГ и Швеции, перепись 2000-2002 годов проходила по старым канонам.
По её итогам Комитет по европейскому населению Совета Европы опубликовал ежегодный доклад о демографической ситуации в 43 странах СЕ и ещё 3 государствах, не входящих в эту организацию. Общее население стран Совета Европы в начале 2001 года составило 785 миллионов человек, что на 2 миллиона меньше, чем в предыдущем году.
Событием раунда ОНН следует считать перепись, которая прошла с 1 по 15 ноября 2000 года в Китайской Народной Республике. Первоначально Государственное Статистическое Управление КНР планировало провести пересчёт населения за 10 дней, однако гигантский объём работы не позволил уложиться в установленные сроки, и перепись была продлена ещё на пять дней. В марте 2001 года были опубликованы предварительные результаты, согласно которым общая численность населения в Китае на момент 0 часов 1 ноября 2000 года составляла 1,29 млрд человек.
Последняя перепись населения США была проведена в 2000 году. В Штатах основной проблемой переписных кампаний была низкая активность населения. Убедившись, что система штрафов за уклонение от переписи неэффективна, власти США пошли иным путём – увеличили бюджет переписи в 6 раз, и деньги эти пошли, в основном, на рекламную кампанию. Специально для кампании Бюро по переписи населения учредило Агентство по работе с населением. Всем жителям страны направили переписные анкеты, которые после заполнения отсылались обратно в Бюро. На заключительном этапе специальные переписчики приходили в дома тех жителей, переписные анкеты которых не были получены. В результате и в Интернете, и на телевидении, и на радио, и в печатных изданиях была размещена реклама, которая в конце концов и позволила получить ответы большинства американцев.
Главный девиз в США был таким: «Перепись 2000-го года – это ваше будущее. Не оставляйте его пустым». Специалисты считают американскую перепись-2000 одной из самых удачных из всех исследований, проведённых после окончания Второй мировой войны.
Цена вопроса
Если же говорить о цене вопроса, то сосчитать каждого американца стоило 22 доллара. Это довольно много по мировым стандартам. Так, в раунде 2000-2002 годов отмечались более скромные расходы. В Аргентине на каждого гражданина страны было затрачено около 1,5 долларов, что составило всего 40 млн. долларов. В Испании всеобщая перепись населения обошлась бюджету страны в 147 млн долларов. В странах Восточной Европы, где уже также прошли переписи населения, затраты на проведение были не очень большими. Так, в Румынии на человека было израсходовано 1,25 доллара, а на всё статистическое исследование – 2,75 млн долларов. В таких странах, как Румыния и Болгария, на каждого гражданина затратили в среднем от 1 до полутора долларов. Лишь в Польше эта сумма составила 3 доллара на одного поляка.
Переписи населения прошли также и во многих государствах СНГ. Грузия, одна из самых бедных стран Европы, дважды откладывала сроки проведения переписи. Было потрачено около 5 млн долларов, при этом 30 процентов расходов взяли на себя международные организации.
Резолюцией Е/2005/24Е/CNJ/2005/27, принятой Экономическим Социальным Советом Организации Объединённых Наций, объявлен раунд переписей населения и жилищного фонда 2010 года (с 2005 по 2014 гг.). Таким образом, результаты предстоящей Всероссийской переписи населения 2010 года войдут составной частью в итоги мировой переписи населения, проводимой по Всемирной программе переписей населения и жилищного фонда.
Новый раунд ООН стартовал
В нынешнем году перепись проводится сразу в нескольких странах СНГ. Так, в Казахстане она уже прошла с 25 февраля по 6 марта. В соседней Киргизии – с 24 марта по 2 апреля. До конца года пересчитают своих жителей Азербайджан, Белоруссия и Туркмения. В России, как было объявлено, это значимое мероприятие пройдёт в октябре 2010 года. В том же году проведёт перепись и Таджикистан. А вот Армения и Украина присоединятся к ним уже в 2011 году.
Нельзя не отметить, что процедура проведения переписи и – главное – содержание опросных листов во многом похожи. У нас и Казахстана даже девизы переписи одинаковы: у соседей «Каждый важен!», а у нас «России важен каждый». Найдите разницу!
В Казахстане жители отвечали на 45 вопросов, ответы на которые станут незаменимым пособием государственным органам при составлении бюджета, планировании рынков труда и жилья, в транспортной политике, электроэнергетике, в сфере социального обеспечения, здравоохранения, образования, в области языковой и религиозной политики. В анкете 1999 года таких вопросов было всего 18. Но статистики уверены, что большого труда заполнение новых анкет не составит, а эффект получится большой. Кстати, президент Казахстана одним из приоритетных направлений в проведении переписи назвал получение сведений об уровне профессиональной подготовки граждан, которые необходимы для экономического развития страны. Уже первые итоги показали необходимость переписи. По данным 1999 года в Казахстане проживало 14,9 миллиона человек, по нынешним расчётным данным – уже 15,8 миллиона, а разница в миллион – это солидное изменение социально-демографических, а отсюда и экономических характеристик страны. На деле же оказалось, что расчётные данные не поспевают за жизнью: в Казахстане проживает 16,3 миллиона человек – ещё на полмиллиона больше, а потому многие планы и прогнозы нуждаются в исправлениях.
У Киргизии, имеющей дефицитный бюджет и испытывающей сильный недостаток средств, был соблазн перенести перепись на «лучшие времена». Тем не менее, её все-таки провели. Правда, все расходы по обучению переписчиков в республике и повышению их квалификации взял на себя Фонд народонаселения ООН.
В Киргизии, кстати, одной из немногих стран СНГ, участие в переписи является обязательным, причём как для граждан страны, так и для иностранцев, которые находятся на её территории. За уклонение от участия в переписи граждане могут быть привлечены к админист-ративной ответственности. Но на этот раз был задействован и «пряник»: каждому, прошедшему перепись, выдавался номер, который будет участвовать в розыгрыше лотереи с главным призом – однокомнатной квартирой.
В 2010 г. пройдёт и первая перепись в объединённой Германии. Правда, без участия традиционных счётчиков, которые ходят по квартирам с объёмными опросными листами. Вместо этого основной массив информации будет получен из всевозможных реестров. Например, реестров коммун, Федерального агентства по труду или реестра владельцев квартир.
Статистики особо подчёркивают, что при работе с реестрами органов управления будет применяться принцип «улицы с односторонним движением»: организаторы переписи получат всю информацию из коммунальных, земельных или федеральных реестров, но не будут сообщать соответствующим органам управления никакой персональной информации, установленной в ходе обработки данных переписи.
Подобный метод положительно зарекомендовал себя в скандинавских странах. Он хорош не только тем, что не вызывает неприятия ни у населения, ни у уполномоченного федерального правительства по вопросам защиты персональных данных, но ещё и значительно дешевле традиционного.
По данным Федерального ведомства статистики, использование многотысячной армии счётчиков и последующая обработка полученных результатов обошлась бы налогоплательщикам в сумму около 1,4 млрд евро. Технология же, базирующаяся на использовании данных электронных реестров, обойдётся втрое дешевле.
Инструмент демократии
Несмотря на разницу в методике опросов и в способах получения данных, перепись населения имеет и общую черту – она способствует становлению гражданского общества. Проведение переписи даёт уникальную информацию, используя которую можно более объективно формировать законодательную власть (по чёткому представительству населения отдельных территорий) и бюджеты, решать проблемы представительства национальных меньшинств во властных органах, определять меры поддерж-ки культуры малочисленных народов, оценивать демографический потенциал, влияющий на проведение социальной политики, менять возрастные цензы как для выхода на пенсию, так и для допуска к голосованию и так далее.
Принято считать, что в развитых странах граждане законопослушны и перепись населения там является гражданским долгом каждого. С другой стороны, в переписях заинтересованы и правительства. Этим и объясняется, что почти во всех странах мира существуют законы о статистике.
С одной стороны, они стимулируют граждан к прохождению переписи (в ряде стран участие – обязательно, предусмотрены меры наказание за уклонение от переписи), а с другой – гарантируют, что вся собранная в ходе переписи информация используется только для статистических целей и сохраняется строго конфиденциальной.
Переписные анкеты разных стран тоже очень похожи. Помимо общих вопросов о личности опрашиваемого, а в последнее время – и о состоянии жилого фонда, включаются всё новые вопросы.
Для реализации государственных социальных программ, в том числе программ помощи неимущим, сиротам, бездомным и инвалидам, предотвращения преступности, увеличения занятости, в анкеты включаются вопросы о физическом и социальном здоровье населения, условиях работы, способах и времени проезда до места работы.
Вместе с тем, в каждой стране используются свои приёмы в подготовке переписи, свои методы работы с населением, учитывающие национальные особенности и традиции общества. За время проведения переписей населения накоплено достаточно практического опыта: есть универсальные способы, а есть и специфические моменты, связанные с политическим строем, этническим составом и другими особенностями различных государств.
При подготовке Всероссийской переписи населения-2010 обращение к опыту организации и проведения подобных кампаний в других странах как никогда актуально: это продиктовано не простым любопытством, а желанием избежать повторения ошибок и найти эффективное решение возможных проблем.
Дмитрий Смирнов
