Cтановление местного самоуправления в Выксе

«Выксунский рабочий» рассказывает на своих страницах об истории органов местного самоуправления ежегодно, начиная с 2015 года. Сегодняшняя публикация – это экскурс в недалёкое прошлое, в 1994 год. В этом нам поможет непосредственный участник тех событий Ирина Пантелеева, председатель Земского собрания Выксунского района с 1994 по 2001 год.

Из прошлого в настоящее

Гладкой дороги к само-управлению в России никогда не было. Ярким примером может служить расцвет земства в связи с реформой Александра II от 1 января 1864 года (155 лет назад), когда народ получил возможность действовать самостоятельно, не по приказу развивать инициативу. Но правительство царской России при Александре III и Николае II с подозрением относилось к самоуправлению, боялось его укрепления и в начале ХХ века начало ограничивать деятельность земства.

В истории местного самоуправления часто вслед за прорывом наступал откат с очередным усилением централизации власти, свёртыванием самоуправленческих начал. А в период кризисов государство, наоборот, укрепляет себя тем, что часть полномочий передаёт на нижний уровень власти.

Такой кризис в нашей стране сложился в конце 1980-х – начале 1990-х годов. Противостояние Михаила Горбачева (с марта 1985-го – Генеральный секретарь ЦК КПСС, с 14 марта 1990-го по 25 декабря 1991-го – президент СССР) и Бориса Ельцина (с июня 1990 года – председатель Верховного Совета РСФСР, с 12 июня 1991 года – президент РСФСР) закончилось запрещением деятельности КПСС и распадом СССР.

На протяжении 1992 и 1993 годов страна жила в условиях неутихающей политической борьбы между Верховным Советом РСФСР (председатель Руслан Хасбулатов) и президентом Борисом Ельциным. Народные депутаты блокировали многочисленные непродуманные указы президента, касающиеся и экономики страны, и деятельности Совета. Противостояние продолжало нарастать в ходе обсуждения проектов новой Конституции РФ; 21 сентября президент подписал Указ №1400 о прекращении полномочий съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конфликт вылился в вооружённое столкновение, интенсивный обстрел Белого дома 3-4 октября 1993 года.

9 октября 1993 года Ельцин подписал Указ «О реформе представительных органов местного само-управления в России». В течение октября 1993 года, через 76 лет после Октябрьской революции, прекратили деятельность Советы народных депутатов всех уровней. Их функции были переданы главам администраций.

Нижегородский областной Малый Совет работал до избрания депутатов Законодательного собрания 27 марта 1994 года. К чести руководства области, в отличие от многих других регионов у нас не было перерыва в деятельности органов местной власти. Уже в ноябре 1993 года народными депутатами был подготовлен пакет документов по организации местного самоуправления в Нижегородской области на период поэтапной конституционной реформы (1994-1996 годы); на 27 марта 1994 г. были назначены выборы в Законодательное собрание и органы местного самоуправления.

В соответствии с положением «О местном самоуправлении» на период поэтапной конституционной реформы в Нижегородской области до выборов в населённых пунктах с численностью менее 100 человек на сходах граждан прошли выборы старост. В Выксунском районе их было 12. На территориях с населением от 100 до 5 000 человек на выборах прямым тайным голосованием избирались сельские, поселковые Советы; на территориях свыше 5 000 человек – городские, сельские, поселковые Думы. В Выксунском районе избирали городскую Думу г. Выкса, поселковые – р.п. Досчатое и Шиморское, сельскую – п. Дружба. В соответствии с указами президента и нормативно-правовыми актами Нижегородской области представительные органы формировались, а не избирались прямым тайным голосованием на выборах. То есть 23 мандата в Земское собрание достались всем 15 депутатам городской думы, по 1 депутату от поселковых и сельских Дум и 5 мандатов предназначались старостам.

Условия для кандидатов в члены Земского собрания были неравные: одни кандидаты должны пройти выборы на альтернативной основе по округам численностью не менее 2 700 человек, а другие избирались собранием старост с численностью 12 человек.

По инициативе главы администрации Анатолия Козерадского было проведено собрание представителей предприятий, учреждений, организаций, пожелавших принять участие в обсуждении этой проблемы. На собрании было принято обращение к губернатору Борису Немцову и председателю областного Совета народных депутатов Евгению Крестьянинову с просьбой разрешить в порядке эксперимента сформировать 5 сельских избирательных округов по выборам депутатов Земского собрания. Разрешение было получено. Опыт Выксунского района 1994 года был положен в 1996 году в основу закона Нижегородской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Нижегородской области».

Непростой выбор сделан

Выборная кампания 27 марта 1994 года осложнялась многими факторами: тяжелейшей экономической и социально-политической обстановкой, высоким накалом напряжённости, неверием депутатам. Вместо стабильной работы депутатов до 1995 года – досрочное прекращение полномочий городского Совета. Референдум по сохранению СССР 17 марта 1991 года прошёл впустую (страны не стало). Потом избирали президента РСФСР 12 июня 1991 года, прошёл референдум по доверию президенту – люди устали ходить на выборы.

Надо отдать должное кандидатам в депутаты. Предвыборная агитация проходила в спокойной, вежливой форме, кандидаты в основном хвалили себя, практически не касаясь соперников. К сожалению, явка избирателей была низкой, и по пяти городским избирательным округам с центрами в металлургическом техникуме, конторе и клубе АО «Выксалес», в школе №6, общежитии ВМЗ на ул. Стахановской, общежитии на ул. 1 Мая, в школе №4 пришлось проводить дополнительные выборы 27 ноября 1994 года.

Состав Земского собрания 1-го созыва был качественным и по деловым, и по человеческим характеристикам. 

Первое заседание Земского собрания 1-го созыва состоялось 29 апреля 1994 года. Открыл заседание и.о. главы администрации Михаил Баранов. Председательствовал до избрания председателя старейший по возрасту член Земского собрания Анатолий Челышев. Члены собрания обсудили временный регламент, вопрос – объявлять дополнительные выборы или ограничиться составом, избранным  27 марта 1994 года в количестве 18 человек (должно быть 23). Приняли решение о проведении дополнительных выборов. 

Выборы председателя Земского собрания, заместителя председателя, как писала газета «Выксунский рабочий», «отличались завидно редким единодушием. Кандидаты на руководящие посты были дружно поддержаны всеми 16 членами Земского собрания». Председателем на освобождённой основе избрана Ирина Пантелеева, заместителем на общественных началах – Павел Савин, управляющий трестом №10.

Земское собрание постановило образовать в своём составе четыре постоянные комиссии и утвердило их состав:

– по развитию города и муниципальному имуществу – Алексей Соколов (председатель), Сергей Королёв, Сергей Фадеев – члены комиссии; 

– по социальной политике, народному образованию и культуре – Александр Вздышкин (председатель), Тамара Головачук, Мария Хибачёва – члены комиссии; 

– по аграрной политике и земельной реформе – Анатолий Маркин (председатель), Юрий Гераськин, Николай Шибанов – члены комиссии;

– по местному само-управлению, правопорядку, связям со СМИ и общественными организациями – Алексей Карпов (председатель), Евгений Лисинский, Анатолий Челышев, Юрий Гришин – члены комиссии.

Для организационного, информативного технического обеспечения деятельности Земского собрания был образован аппарат. В его штате два специалиста-консультанта и два технических работника.

Начало большого пути

Свою работу Земское собрание 1-го созыва (1994-1996 гг.) начинало в непростых условиях. В Конституции Российской Федерации, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года, в статье 12 говорится о том, что право на местное самоуправление не только признаётся, но и гарантируется. Но статьи Конституции трудно было толковать, потому что и конституционное право, и законодательство новой России находились в зачаточном состоянии.

Только благодаря тому, что Законодательное собрание без раскачки приступило к исполнению своих полномочий, вновь сформированные органы смогли немедленно начать работу. Уже в апреле-мае по всей области прошли зональные семинары с представителями местного самоуправления. Учитывая полное отсутствие правовой базы, ЗС НО стало разрабатывать законодательство области по вопросам местного самоуправления, обеспечения единой его трактовки и исполнения на местах. 

В структуре ЗС НО был образован комитет по вопросам местного самоуправ-ления и связям с общест-венностью. Его возглавил глава администрации Арзамасского района А.Н. Захаров, руководитель местного уровня, знающий вопросы изнутри.

В короткие сроки были разработаны и приняты примерные положения о старостах, сельских, поселковых Советах, сельских, городских Думах, Земских собраниях. В области постоянно проводились встречи по обсуждению насущных для того периода проблем – реализации земельной реформы, взаимодействия с приватизированными предприятиями, межбюджетных отношений.

В Законодательном собрании с вниманием относились к любым обращениям с мест. Многие вопросы органы местного самоуправления отрабатывали на местах самостоятельно. Это было очень трудно. В России действовало, как тогда говорили юристы, указное (от слова «указ») право. Указы президента зачастую противоречили не только друг другу, но и Конституции РФ. Самый яркий пример: ещё действовал закон от 15 апреля 1993 года «Об основах бюджетных прав», по которому 70% доходов региональная власть обязана отдать местным бюджетам, район же имел менее 30%. Несмотря на все трудности, Земское собрание в течение полугода разработало и утвердило основные нормативно-правовые акты. Этому способствовал высокий образовательный и профессиональный уровень депутатов. Из 18 народных избранников, приступивших к работе 29 апреля 1994 года, 12 человек имели высшее образование. Депутаты на равных общались со специалистами администрации. Достаточно быстро они стали единомышленниками. Все вместе, независимо от политических убеждений или пристрастий, стремились работать для выксунцев.

Основные формы работы народных избранников – заседания постоянных комиссий, на которых проходило предварительное обсуждение вопросов, где можно было спорить, доказывать свою точку зрения, и собственно заседания Земского собрания. Здесь уже принимались решения.

Другие трудности в работе были связаны с критической ситуацией в бюджете. За счёт него производились выплаты, например, на погашение разницы между фактической стоимостью теплоэнергии и платы, получаемой от населения. На тепло тратили столько, сколько на всё образование. Экономическая составляющая района быстро слабела: спад производства, рост безработицы доходил до 4% (по закону допускалось не более 2%). 

Плата за реформы была слишком высокой: зарплату не платили, пенсии задерживали, детские сады опустели (родителям нечем было платить за содержание детей). В 1990-е годы перепрофилированы 8 дошкольных учреждений почти на 2 тысячи мест. Жить было тяжело, но старались не поддаваться паническим настроениям. Земское собрание, администрация во взаимодействии с промышленными предприятиями определяли пути выхода из кризиса. Помощи от области не было никакой. От имени губернатора главу администрации города Михаила Баранова в июне 1996 года вынудили уйти в отставку за то,  что он погасил кредиторскую задолженность тресту №10, чтобы предприятие в свою очередь выплатил зарплату строителям, занятым на самых сложных объектах, которые нельзя было бросать.

Во все времена весомую поддержку городу оказывал металлургический завод. Совместно с ВМЗ разрабатывались различные финансовые схемы взаиморасчётов, оказывалась большая благотворительная помощь учреждениям образования, культуры, спорта, ветеранам войны и труженикам тыла, независимо от того, работали они на заводе или нет.

Решили главную задачу

Два года Земское собрание шло по неизведанному пути. Многое могли решать без оглядки на область. Законодательства не было, и никаких запретов, по сути, тоже. 

За два года было проведено 30 заседаний, рассмотрено около 300 различных вопросов по бюджету, по установлению местных налогов и сборов, предоставлению налоговых льгот юридическим и физическим лицам. Было принято 17 различных положений, 10 целевых программ (никто в области о них не имел представления): по социальной защите населения, по обеспечению общественного порядка (для реализации этой программы был создан благотворительный фонд «Правопорядок»), по молодёжной политике. За два года исполнения полномочий Земское собрание 1-го созыва решило главную задачу: с чистого листа был создан работоспособный орган.

Процесс успешно пошёл

22 декабря 1996 года уже в соответствии с законом «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Нижегородской области» прошли выборы депутатов Земского собрания 2-го созыва, главы местного самоуправления района, глав местного самоуправления рабочих посёлков, сельсоветов. Главой района из четырёх кандидатов был избран Алексей Степанович Соколов, который в этой должности проработал 14 лет. 

Социально-экономическая и общественно-по-литическая ситуация продолжала оставаться сложной. К этим выборам уже действовали два основополагающих федеральных закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 года и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 года. Законодательное собрание провело более плодотворную работу по формированию законодательной базы МСУ. На этой основе депутатами Земского собрания 1-го созыва был разработан, принят и зарегистрирован в Законодательном собрании устав Выксунского района.

Анатолий Козерадский – первый председатель

Наш земляк, Анатолий Козерадский, к юбилею Законодательного собрания Нижегородской области имеет непосредственное отношение. Это по праву его детище. Он – его первый председатель. Проработал в этой должности с 1994 по 2001 год. На переходном этапе формирования новых органов власти и местного само-управления он блестяще справился с труднейшими задачами по разработке регионального законодательства, создав законодательную базу буквально с чистого листа. Это была принципиально новая деятельность.

Для выксунцев он – первый глава администрации, мэр города. За четыре года работы в Выксе в начале суровых 1990-х много сделал для города и его жителей. Несмотря на хронический дефицит бюджета, в районе поддерживалась стабильная обстановка, пусть с трудом, но решались вопросы жизнеобеспечения. Огромное внимание уделялось созданию условий для работы предприятий, развития и укрепления малого бизнеса, материальной базы здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, предупреждения роста преступности. Будучи депутатом Государственной Думы, оказывал поддержку местным предприятиям, буквально «продавливая» решения, таким образом спасая их от банкротства. Особая благодарность ему за муромский мост через Оку.

Профессионал во всём: и в металлургии, и в общественно-партийной деятельности, в вопросах законодательства. Он мыслит реалиями нашей повседневности, всегда находится в гуще событий и интересов людей, знает нужды и заботы своих земляков. Коллеги говорят о том, что с ним интересно и приятно работать, решать всевозможные проблемы. Он доверяет людям, не вмешивается и не назидает, а по-доброму подсказывает, где что не так и как исправить ту или иную ситуацию. Не боится отстаивать свою точку зрения. Настойчив в достижении цели. В отношениях с руководителями разных рангов предпочитает диалог.

До настоящего времени Анатолий Александрович занимается общественной деятельностью ради людей. И люди уважают его за чуткость, внимательное отношение к окружающим. 

Гордимся тем, что за свою работу и профессионализм Анатолий Козерадский в 2000 году за активную законотворческую работу и многолетний добросовестный труд получил заслуженную награду – орден Дружбы. Его вручил президент Владимир Путин. В 2014 году удостоен звания «Почётный гражданин Нижегородской области».

Сегодня он возглавляет Фонд памяти митрополита Нижегородского и Арзамасского Николая, является председателем комитета при губернаторе области по правам человека, председателем общественного совета по рассмотрению гражданских инициатив при администрации нашего округа.

В 2011 году Выксунский район стал округом. Время показало, что с точки зрения управляемости и использования бюджетных средств объединение в округ – бесспорный плюс. С 2012 года была принята государственная программа повышения эффективности бюджетных расходов. В основу бюджетного планирования положены долгосрочные государственные программы. Их цель – обеспечить высокий уровень государственных социальных услуг всем гражданам вне зависимости от места их проживания. 

Наш городской округ активно участвует в реализации государственных программ – национальных проектов на условиях софинансирования. Облик города и населённых пунктов меняется к лучшему. Радует, что и глава местного самоуправления, и депутаты понимают, что у них одни цели и задачи – обеспечить согласованные действия всех, кто причастен к сферам жизнеобеспечения округа, к улучшению качества жизни населения.